Aplikace správního řádu při vyřizování stížností a vedení kázeňského řízení Policií ČR

V praxi se vedou diskuze o aplikaci správního řádu při vyřizování stížností na postup či chování policistů dle § 175 správního řádu a v kázeňském řízení. Lze se setkat s názorem, že při vyřizování se použije správní řád v podstatě v plném rozsahu, někteří však s takovým názorem nesouhlasí.

V souladu se závěry Ministerstva vnitra lze k tématu uvést následující: 

 

Vyřizování stížnosti je postupem dle správního řádu sui generis, v němž se objevují jak prvky řízení zahajovaného z moci úřední, tak i prvky řízení o žádosti, kde však nefigurují účastníci řízení ve standardním slova smyslu. Vyřizování stížnosti se může uplatnit jak v návaznosti na určitý úkon, zásah veřejné moci či konkrétní správní řízení, tak i mimo ně. Stížnost je pak prostředkem ochrany tam, kde zákon, resp. správní řád, jiný prostředek ochrany či nápravy nenabízí (např. odvolání, podnět k přezkumnému řízení, žádost o obnovu řízení, podnět k odstranění nečinnosti apod.). Institut stížnosti se tedy uplatní subsidiárně k jiným prostředkům ochrany (prostředkům ke zjednání nápravy či k revizi určitého postupu či úkonu).

Na vyřizování stížností s ohledem na § 158 odst. 1 správního řádu dopadá část čtvrtá správního řádu (shodně Vedral, J.: Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání, Bova Polygon, Praha 2012, s. 1395). Při vyřizování stížnosti se pak s ohledem na § 154 správního řádu aplikují tam výslovně uvedená ustanovení správního řádu, kdy ostatní ustanovení správního řádu se použijí přiměřeně, jsou-li potřebná (§ 154 správního řádu in fine). 

 

Konkrétněji k  dílčím otázkám vyřizování stížností uvádíme, že jde-li o náležitosti podání, je nezbytné trvat na odstranění vad podání pouze tehdy, pokud takové nedostatky brání prošetření stížnosti. Řešení stížností je procesem spíše neformálním, slouží ke komunikaci mezi občany a veřejnou správou, ke kontrole a zlepšování veřejné správy a k napravování jejích nedostatků, a v podávání i vyřizování stížností by nemělo být formalisticky bráněno. Ztotožňujeme se proto se závěry „Metodické pomůcky k vyřizování stížností podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb.“, zpracované Odborem dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra dne 19.6.2006, které doporučují méně formální přístup (důležitá je především projednatelnost stížnosti). Právě uvedený přístup pozitivně reflektuje i odborná literatura, viz Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 4. Vydání, C.H.Beck, Praha 2013, s. 755. 

 

Výše uvedená metodická pomůcka by pak měla být respektována i jinými orgány veřejné správy, a to s ohledem na skutečnost, že Ministerstvo vnitra je gestorem správního řádu a plní zde koordinační úlohu (viz § 12 odst. 2 zákona č. 2/1969 Sb., „kompetenční zákon“); ve vztahu k Policii ČR je třeba upozornit i na nadřízené postavení Ministerstva vnitra vůči Policii ČR (viz § 5 odst. 1 zákona o Policii ČR).

V případě opatřování informací potřebných pro vyřízení stížnosti, např. od dotčených osob, lze využít i institut podání vysvětlení (§ 137 správního řádu); nelze naopak vést „ústní jednání“ s „účastníky“ či „svědky“, neboť v procesu vyřizování stížnosti není vedeno správní řízení (zde vycházíme z výše citované publikace, viz s. 1399 – 1400, a naopak se neztotožňujeme s „přiměřeným využitím“ ustanovení o výslechu svědka, jak se navrhuje In: Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: správní řád. Komentář. 4. Vydání, C.H.Beck, Praha 2013, s. 756). 

 

Jde-li o nahlížení do spisu, uplatní se § 38 správního řádu, a to konkrétně § 38 odst. 2, ať už jde o stěžovatele či o osobu, proti níž stížnost směřuje (zastáváme názor, že není-li zahájeno, resp. vedeno, správní řízení, není ani účastníků). Zároveň se však domníváme, že orgán prošetřující stížnost má být k žádostem o nahlédnutí do spisu vstřícný: u stěžovatele s ohledem na zásady transparentnosti veřejné správy, u dotčené osoby, proti níž stížnost směřuje, pak s ohledem na skutečnost, že vyřizování stížnosti má i určité prvky sankčního řízení a dotčená úřední osoba má právo min. vědět, jakému „obvinění“ čelí. (Oba by ostatně tak jako tak měli právo na získání, byť anonymizovaných, informací ze spisu i na základě žádosti dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.)

S ohledem na dikci § 38 odst. 2 správního řádu jsme pak toho názoru, že právní zájem, odůvodňující umožnění nahlížení do spisu, může na straně stěžovatele spočívat i ve snaze získat podklady např. pro domáhání se nápravy cestou zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. A že za vážný důvod pro umožnění nahlížení do spisu lze považovat např. i snahu ověřit správnost postupu při vyřizování stížnosti nebo obsah podkladů, z nichž bylo při vyřizování stížnosti vycházeno (prvek transparentnosti a veřejné kontroly činnosti veřejné správy). Na straně osoby, proti níž stížnost směřuje, pak může být vážným důvodem pro nahlížení zejména možnost účinně se bránit „obvinění“ z profesního, etického či jiného selhání nebo z nezákonného postupu (dle zásady audiatur et altera pars i na základě obecného práva na obhajobu – viz výše k sankčnímu charakteru řízení o stížnosti).

V případě odepření nahlížení do spisu se vydává odůvodněné usnesení, proti kterému se žadatel o nahlížení může odvolat (§ 38 odst. 5 a § 76 správního řádu; k charakteru a obsahu usnesení, které je druhem rozhodnutí, viz § 67 odst. 1 in fine a § 68 odst. 1 – 3 správního řádu). Odepřít nahlížení nelze „neformálně“, úředním záznamem, ústně apod. (Jelikož se v této otázce použije správní řád „přiměřeně“, lze vést diskuzi o tom, zda je nutný postup přímo „kopírující“ ustanovení § 38 odst. 5 správního řádu. S ohledem na význam právní jistoty i předvídatelnosti postupů veřejné správy, jakož i vhodnost zajištění účinné ochrany před nesprávným úředním postupem, však doporučujeme právě výše uvedený postup.)

O všech úkonech při vyřizování stížnosti (včetně nahlížení do spisu) se pořizují (úřední) záznamy; v praxi pak není rozhodné, zda je záznam označen jako „úřední záznam“ (s obdobným pojmem pracuje správní řád v § 137 odst. 3, kde jde o postup před zahájením správního řízení, resp. mimo správní řízení s účastníky), anebo „protokol“ (kterýžto pojem se užívá jen v souvislosti se záznamem úkonů účastníků řízení, viz § 18 správního řízení), neboť náležitosti obou forem úředního dokumentu jsou v zásadě shodné (srovnej i ustanovení § 137 odst. 3, odkazující zároveň na ustanovení § 18 odst. 2 správního řádu); preferujeme však užívání pojmu „úřední záznam“. Povinnost zaznamenávat všechny úkony správního orgánu pak obecně vyplývá z § 17 správního řádu, ze kterého lze dovodit i to, že postup správního orgánu má být vždy přezkoumatelným způsobem dokumentován („co není ve spisu, jako by nebylo“).

S ohledem na principy vyplývající z § 14 správního řádu by pak stížnost neměla vyřizovat úřední osoba, proti níž či její činnosti stížnost směřuje, ale její představený (služebně nadřízený funkcionář). Směřuje-li stížnost proti orgánu veřejné moci či jeho útvaru jako celku, vyřídí ji orgán/útvar příslušný k vyřízení věci dle vnitřních organizačních pravidel. 

 

Při vyřizování stížností má být dále postupováno v souladu s § 6 odst. 1 správního řádu, tedy bez zbytečných průtahů, kdy lhůta dle § 175 odst. 5 správního řádu (60 dnů) není „pokynem k vyčkávání“ s vyřízením stížnosti až do posledního dne zmíněné lhůty, ale maximem, jehož využití lze ospravedlnit pouze náročností prošetřované věci, např. opatřováním dalších podkladů, vyjádření, vysvětlení apod.

Opravným prostředkem sui generis proti způsobu vyřízení stížnosti „v prvním stupni“ je tzv. žádost o přešetření způsobu vyřízení stížnosti. Při vyřizování žádosti se použijí obecná ustanovení o lhůtách (přiměřeně viz § 71 správního řádu). 

 

Postupu dle § 175 správní řádu lze dále užít jen tehdy, je-li dána souvislost stížnosti s konkrétním správním řízením či postupem dle správního řádu. Není-li tomu tak, uplatní se postup dle zvláštních předpisů (např. podnět ke kárnému či kázeňskému řízení, stížnost k profesní komoře, „stížnost“ dle § 16 odst. 2 písm. g) obecního zřízení atd.).

V případě Policie ČR, nevede-li správní řízení či nepostupuje-li přímo dle správního řádu, použije se v případě stížnosti občana na postup Policie ČR či chování policisty ustanovení o „stížnosti“ dle § 97 zákona o Policii ČR. Zákon o Policii ČR však neupravuje proces vyřizování takové stížnosti, natož ustanovení o vedení spisu, zastupování, podjatosti, lhůtách atd. Proto se ve zbytku postupuje při vyřizování těchto stížností s ohledem na § 180 odst. 2 správního řádu obdobně jako v případě vyřizování stížností dle § 175 správního řádu (srovnej výše). Lze pak dodat obecné pravidlo, že správní řád, a přinejmenším zásady správního řízení, se aplikují na všechny postupy veřejné správy (byť v tom kterém postupu či „řízení“ není nutně rozhodováno o právech či povinnostech osob nebo nejsou jejich práva autoritativně deklarována) – srovnej § 1 odst. 1 správního řádu a také Vedral, J.: Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání, Bova Polygon, Praha 2012, s. 14 – 15.

Na vyřízení (důvodné) stížnosti pak může navazovat i kázeňské řízení. V případě vedení kázeňského řízení (viz § 49 a násl. zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů), se pak s ohledem na § 180 odst. 1 správního řádu subsidiárně použije správní řád (a to i včetně institutů, jako je předvolání k podání vysvětlení, předvolání svědka či účastníka řízení, předvedení, pořádkových pokut atd.), neboť cit. zákon upravuje kázeňské řízení pouze kusým způsobem, a je tak třeba v ostatních, tímto zvláštním zákonem neupravených, otázkách postupovat dle subsidiárně působícího správního řádu. 

 

Jelikož jde zároveň o kázeňské řízení, kde má kázeňský trest charakter trestního obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (srovnej rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Engel proti Nizozemí ze dne 8. 6. 1976, stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72), uplatní se v daném řízení i trestněprávní principy, resp. principy správního trestání, zejména pak právo na spravedlivý proces, právo na obhajobu, právo na právní pomoc/zastoupení advokátem, právo seznámit se obviněním, právo nahlížet do spisu, právo na odvolání, právo bránit se jakýmkoliv způsobem vyjma křivého obvinění, uplatní se zákaz nucení k sebeobviňování, platí právo na přezkum rozhodnutí nezávislým (zde správním) soudem atd. 

 

V řízení o kázeňském přestupku (§ 50 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů) se tedy bude postupovat obdobně jako v řízení o jiném správním deliktu fyzické osoby (podrobněji viz Bohadlo, D., Potěšil, L., Potměšil, J.: Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. C.H.Beck, Praha 2013, s. 71), resp. obdobně jako v řízení o přestupku. Jinými slovy, řízení o kázeňském přestupku musí splňovat stejné standardy, vyplývající ze zákonných a ústavních norem, jakož i z judikatury Nejvyššího správního soudu, Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva, jako řízení o přestupku občana – „civilisty“. 

 

Z výše uvedeného ta vyplývá nutnost (přímé či subsidiární, ev. přiměřené) aplikace správního řádu jak při vyřizování stížností, tak i v jiných řízeních či postupech, kde Policie ČR vystupuje jako orgán vrchnostenské veřejné správy.